KKV: Sidosyksikköjen omistusosuusrajaus voi pysyvästi nostaa kustannuksia

Kilpailu- ja kuluttavirasto arvioi, että sidosyksikköjen omistusosuusrajaus voi nostaa kustannuksia. Tämä käy ilmi sen tuoreessa lausunnossa hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi. Tässä suora lainaus hankintalakia ja sidosyksiköitä sivuasta osasta lausuntoa sekä linkki koko lausuntoon.

KKV: Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (2.3.2026)

Sidosyksiköiden käytön rajoittaminen
Yleisellä tasolla KKV katsoo, että sidosyksiköiden epätarkoituksenmukaiseen hyödyntämiseen tulee puuttua etenkin niissä tapauksissa, kun sidosyksikköomistuksia on hankittu hankintalain kiertämistarkoituksissa. Esitetty sidosyksikkösääntely edesauttaa hillitsemään joitakin julkisissa hankinnoissa havaittuja epätarkoituksenmukaisia ja kilpailua vääristäviä käytäntöjä. Sääntely voi kuitenkin aiheuttaa merkittäviä haasteita niille hankintayksiköille, joilla ei ole mahdollisuutta saavuttaa 10 prosentin omistusosuutta ja jotka toimivat markkinoilla, joilla kilpailua ei todennäköisesti synny. Tällaisia hankintayksiköitä on erityisesti pienissä kunnissa.

KKV on tuonut esiin 10 % omistusosuusrajan mahdollisia vaikutuksia omassa tutkimuksessaan. Vaikutukset riippuvat oleellisesti siitä, kuinka sidosyksikköjen omistajat ja sidosyksiköt reagoivat omistusosuusrajoitteeseen. Myös esimerkiksi paikalliset markkinaolosuhteet vaikuttavat siihen, millaiset vaikutukset rajoitteella olisi. KKV on tutkimuksessaan tunnistanut kolme potentiaalista skenaarioita mahdollisille vaikutuksille.

Omistusosuusvaatimus ei muuta omistajan ja sidosyksikön toimintaa. Jos omistusrakenne jo nykytilassa on esitetyn sääntelyn mukainen, ei toiminta muutu nykyisestä. Tällaisissa tapauksissa lakimuutoksella ei ole nähtävissä kustannusvaikutuksia.
Omistusosuusvaatimuksen seurauksena toiminto palautetaan omistajan omaksi tuotannoksi tai tilalle perustetaan pienempiä sidosyksiköitä. Tällaisissa tapaukissa julkisen sektorin kustannukset todennäköisesti nousevat.

Sidosyksiköiden tuottama palvelu hankintaan jatkossa markkinoilta. Jos markkinoilla on riittävästi kilpailua, tämä voi tehostaa palvelutuotantoa nykytilanteeseen verrattuna ja voi laskea julkisen sektorin kustannuksia.

Edellä kuvattujen skenaarioiden lisäksi on myös mahdollista, että osa sidosyksiköistä siirtyy markkinaehtoisiksi toimijoiksi, jolloin julkiset organisaatiot voivat jatkossakin hankkia palveluita niiltä. Tässä skenaariossa markkinoille siirtyvä sidosyksiköt altistuvat markkinakilpailun tuomalle paineelle, mikä voi tehostaa niiden toimintaa ja voi tuoda julkiselle organisaatiolle säästöjä.

Edellä kuvatut skenaariot eivät ole toisensa poissulkevia, vaan ne voivat toteutua samanaikaisesti eri palveluissa ja eri puolilla maata. Tällöin uudistuksen kokonaisvaikutus muodostuu näiden vaikutusten yhdistelmästä, mikä lisää epävarmuutta ja voi pienentää arvioituja hyötyjä.

KKV huomauttaa, että sidosyksikköjen omistusosuusrajaus ei todennäköisesti tule vaikuttamaan kaikkialla kustannuksia laskevasti, vaan joissakin tapauksissa kustannukset voivat nousta, koska omistusosuusrajaus voi sulkea pois myös sellaisia sidosyksikköjen käyttötapoja ja -tapauksia, joiden avulla erityisesti pienet kunnat ovat saavuttaneet kustannussäästöjä.

Omistajuusrajoituksen vaikutukset riippuvat suuresti siitä, millä tavoin rajoite vaikuttaa omistajien ja sidosyksiköiden käyttäytymiseen. Koska vaikutukset voivat olla erilaisia eri tapauksissa, tulisi KKV:n näkemyksen mukaan omistajuusosuusrajoituksen soveltamiseen säätää poikkeuksia niitä tapauksia varten, joissa esitettyä rajaa suuremmasta omistajapohjasta (omistajien määrästä) on selviä kustannushyötyjä.

Kokonaisuutena KKV katsoo, että uudistuksen vaikutukset jakautuvat epätasaisesti hankintayksiköiden välillä. Suurissa kunnissa ja hyvinvointialueilla kilpailua voi syntyä aiempaa enemmän, kun taas pienissä kunnissa markkinaehtoisen tarjonnan puute voi johtaa kustannusten nousuun ja heikentää palvelujen saatavuutta.

Esimerkiksi sallimalla pienet, mutta omistajapohjaltaan laajat, alueelliset sidosyksiköt voitaisiin saavuttaa nykyisen ehdotuksen hyödyt ilman, että erityisesti pienille syrjäisille kunnille aiheutuu uudistuksesta suhteellisesti suuria kustannuksia. Tällainen poikkeus kitkee pois sidosyksiköiden väärinkäytön, mutta pienentää riskiä siitä, että erityisesti syrjäseuduilla kustannukset nousevat. Sääntelyn piiriin jäisi edelleen suurin osa sidosyksiköiden liikevaihdosta.

Sidosyksikköuudistuksen siirtymäajoista
KKV on ottanut kantaa siirtymäaikoihin jo hankintalakityöryhmän muistioon jättämässään eriävässä mielipiteessään.   KKV katsoo, että riittävä siirtymäaika on kriittinen erityisesti omistusosuusrajaa koskevan sääntelyn kielteisten kustannusvaikutusten lieventämiseksi.

Lyhyt siirtymäaika johtaisi todennäköisesti tilanteeseen, jossa omistajaorganisaatiot joutuisivat turvautumaan ratkaisuihin, jotka olisivat toteutettavissa lyhyellä aikavälillä. Tämä voisi tarkoittaa palvelujen tuottamista omana toimintana tai nykyistä pienemmissä sidosyksiköissä kilpailuttamisen sijaan. Lisäksi lyhyt siirtymäaika ei välttämättä mahdollistaisi sellaisten palvelujen kilpailuttamista, jotka ovat välttämättömiä lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi.

Omistusosuusvaatimuksen arvioidut hyödyt perustuvat oletukseen, että hankintayksiköiden aiemmin sidosyksiköiltä hankkimat palvelut siirtyisivät kustannustehokkaampaan markkinaehtoiseen tuotantoon. Tämä tavoite voidaan saavuttaa vain, jos sekä hankintayksiköille että markkinoille annetaan riittävästi aikaa sopeutua muutokseen.

KKV pitää perusteltuna edellisen lausuntokierroksen jälkeen tehtyä lisäystä siirtymäaikapoikkeusta, joka koskee ”hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle kuuluvien lääketieteen erikoisalojen ja niihin liittyvien lääketieteellisten palvelujen tuottamiseksi perustetuista sidosyksiköistä.” KKV pitää myös kannatettavana lisäystä pidemmästä siirtymäajasta, joka koskee ”yleistä sopimuksen päättämistä”.

Lue lisää:

• KKV: Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (2.3.2026)
• Ijäs, O. (2026). Are We Paying Too Much? The Cost of Low Competition in Public Procurement. KKV Working Papers 1/2026
• Jääskeläinen, J., Saastamoinen, A., Väättänen, A. ja Hiilamo, T. (2024). Tutkimus 10 prosentin omistusosuusvaatimuksen vaikutuksista sidosyksikkömarkkinaan. Kilpailu- ja kuluttajaviraston Tutkimusraportteja, 9/2024
• Hankintalain uudistamista käsittelevän työryhmän mietintö, s. 184-187